Norman-strategien – et notat til bruk for alle

Victor Norman har nå gått av som arbeids- og administrasjonsminister. I den forbindelse har hans virke vært omtalt. Det er interessant at Normans grunnleggende politiske strategidokument, som i realiteten har preget sentrale deler av norsk politikk i mer enn ti år, ikke har vært nevnt. La oss derfor se på det.

I 1989, under regjeringen Syse, ble det oppnevnt en styringsgruppe for å analysere effektiviseringsmulighetene knyttet til offentlig virksomhet. Denne gruppen leverte studier av forskjellige sektorer sommeren og høsten 1990. Styringsgruppen ønsket at det skulle utarbeides et sammendrag av det de hadde gjort og den 15.8.1990 spurte arbeids- og administrasjonsdepartementet en gruppe om de kunne ”beregne effektiviseringsmulighetene i offentlig virksomhet”. Gruppen som ble spurt var professor Victor D. Norman (leder) fra Norges Handelshøyskole, professor Finn Førsund fra Universitetet i Oslo, forsker Erling Holmøy fra Statistisk Sentralbyrå, førsteamanuensis Ole-Jørgen Mørkved fra Nor-Trøndelag Distriktshøyskole og professor Rune Sørensen fra Handelshøyskolen BI.

Arbeidet ble gjennomført som et prosjekt ved Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning (SNF) ved Norges Handelshøyskole. Resultatet ble utgitt som rapport derfra og som skrift i serien Norges Offentlige Utredninger (NOU 1991: 28) den 7. april 1991. Da het den ”Effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor”.

Gruppen gjennomgikk områdene utdanning, helsetjenester, offentlig administrasjon, elforsyning og marked for elektrisk kraft, samferdsel, fiskerinæringen, landbruket, trygdesystemet, utviklingshjelp. Dessuten så de mer kortfattet på områdene forsvar, omsorg og forskning.

Et veldig viktig trekk ved gruppen sin utredning var at den signaliserte at høyremannen Norman hadde gått inn på DNA sin plan for å omdanne offentlig sektor. Han hadde fjernet seg fra den gamle høyretanken som sa at det først og fremst dreide seg om privatisering rett frem og gått over til å omdanne offentlig sektor slik at den forble et offentlig ansvar, men at den ble omlagt slik at den fungerte som om den var privatisert.

Gruppen konkluderte studien sin med at samfunnet, gjennom effektivisering kunne oppnå ”gevinster” på mellom 115 og 130 milliarder kroner per år og at det kunne ”frigjøres” rundt 500 000 årsverk for ”andre oppgaver”. Dessuten at ”effektivisering kan gi budsjettgevinster for det offentlige tilsvarende 25-30 % av alle skatter og avgifter”. Gruppen konkluderte også med at ”tar vi hensyn til at lavere skatter vil gi bedre effektivitet også i privat sektor, kommer en tilleggsgevinst i størrelsesorden 40-50 milliarder”. ”Alt i alt kan det derfor være et effektiviseringspotensiale på rundt 170 milliarder kroner”.

Gruppen kom frem til at en kunne og burde redusere området utdanning med 93 300 årsverk, helse med 21 000 årsverk, offentlig adm. Med 12 400 årsverk, samferdsel med 16 000 årsverk, fiske med 23 000 årsverk, jordbruk med 70 000 årsverk, trygdesektorer med 138 000 årsverk. Slik kunne en få ”frigjort” 373 700 årsverk. Den samlete gevinsten i milliarder 1990-kroner ville da bli 11,1 (utdanning), 3,9 (helse), 4,3 (off.adm.) 4,5 (elforsyning), 5,5 (samferdsel), 3,5 (fiske), 20,1 (jordbruk) 21,4 (trygd), 4,6 (uhjelp). Og summen av ”offentlig finansgevinst”, dvs. innsparinger, ville bli 78,9 milliarder før en hadde regnet inn virkningen av arbeidsløsheten.

Gruppen skisserte tre måter å bruke disse sparte midlene på. En kunne bruke dem til å styrke omsorg og offentlige tjenester ved å tilføre mange stillinger og mye penger til dette området. Som vi vet nå var dette ikke noe særlig realistisk alternativ, men en god reklame for innsparing den gang. En kunne også ta ut alt som en styrking av ”privatøkonomien”, dvs. trekke det fra skattene ved skattelettelser. Dessuten kunne en finne et alternativ et sted mellom disse måtene.

Det viktigste var imidlertid at en for å ”høste effektiviseringspotensialet” i alle tilfeller måtte gjennomføre noen viktige tiltak. Gruppen hevdet at hovedkildene til effektiviseringen var:

For offentlig tjenesteytelse:

Utdannelse:

· Kortere tid fra barnehave til arbeidsliv

· Økt elevtall pr. lærer i grunnskolen

· Generell kostnadseffektivisering

Helsetjenester:

• Lavere driftsutgifter i helseinstitusjonene

Offentlig adm:

• Reduksjon i omfanget av internadministrasjon

For offentlig regulerte virksomheter:

Elforsyning:

• Korrekt prissetting på elkraft

Samferdsel:

• Overføring av transport mellom transportmidler – fra tog til bil og fly
• Omregulering av rutetransport – konkurranseutsetting
• Forsert utbygging av veinettet
• Omlegging av avgiftssystemet for biler fra skatt på å eie til å bruke

Oveføringssektorer:

Fiske:

• Rendyrking av produksjonsmålet – uten hensyn til geografiske særtrekk

Jordbruk:

• Rendyrking av produksjonsmålet – uten hensyn til geografiske forhold

Trygdesystemet:

• Lavere kompensasjonsgrad
• Bedre jobbtilbud

U-hjelpen:

· Krav til politiske reformer i mottagerlandene – over til fri markedsmodell

· Omlegging av handelspolitikken – ingen subsidier eller straffetoll

Ett annet sted ble det sagt at omlegging krevde følgende tiltak:

· ”Reduksjon av skolepliktig alder til 6 år og utvidelse av timetallet i grunnskolen til 30 timer per uke for skoletrinnene 1-4.”

· ”Avvikling av støtteordningene til jordbruk og fiske og opphevelse av lover og reguleringer som hindrer effektive produksjonsformer i disse næringene.”

· ”Avvikling av særbehandling av kraftkrevende industri når det gjelder tildeling av, og priser på, elkraft: og avvikling av de begrensninger industrien er pålagt når det gjelder disponering av tildelt kraft.”

· ”Innføring av en distriktspolitikk med ikke-næringsbundet støtte per arbeidsplass og kontantoverføringer til kommunene som hovedvirkemidler.”

· ”Omlegging av samferdselspolitikken, herunder avvikling av støtte til Hurtigruten og NSBs fjerntrafikk, åpning for konkurranse på konsesjonsbelagte transportruter innen fly-, buss- og ferjetrafikk, og omlegging av avgiftssystemet for biler fra avgift på kjøp og eie til avgift på bruk av bil.”

· ”Reduksjon i kompensasjonsgraden og skjerping av tildelingskriteriene for en del trygdeytelser; herunder sykelønnsordningen.”

· ”Omlegging av bistandspolitikken.”

Dessuten måtte en endre på rammevilkårene for offentlig virksomhet ved å endre styringsmodellen slik:

• ”fristilling av tjenesteproduserende enheter”
• ”stykkprisfinansiering, helst etter resultater (for eksempel kan videregående skoler, universiteter og høyskoler betales etter antall uteksaminerte kandidater)”
• ”oppmykning av sentralt fastsatte standardkrav (for eksempel klassenormene i videregående skole)”
• ”konkurranse enhetene imellom (for eksempel valgfrihet for elever når det gjelder hvilken videregående skole man skal gå på.)”

Og endelig sier gruppen: ”Effektivisering forutsetter samtidig et lønnssystem som premierer resultater og gjør det attraktivt for dyktige personer å søke seg til offentlig tjenesteytelse.”

Hva skjedde etterpå? Først fikk vi en ny regjering Brundtland høsten 1990. Første januar 1991 ble grensen for fullt pensjonsgivende inntekt redusert fra 8G til 6G (1G var da = 49 100,-). Mellom 6G og 12G ble pensjonen bare regnet ut fra 1/3-del av inntekten. Alle personer med inntekt over 6G eller ca. 280 000, fikk med det redusert alderspensjonen sin. Dessuten ble pensjonsprosenten satt ned fra 45 % til 42 %. Hadde du en inntekt på 5G ga dette i seg sjøl en nedgang i alderspensjonen på rundt 6000 kroner i året.

Så kom den store skattereformen i 1991 med kraftig reduksjon av skattesatser og innføring av toppskatt. Trygdeavgiften for pensjonister ble fordoblet og selskapsskatten ble nedsatt fra 50,8 % til 28 %. Det viktigste ved den nye ordningen var den såkalte delingsmodellen for næringsdrivende og eiere som arbeider i egen bedrift. Disse kunne dele inntekten av bedriften slik at en del var egen personlig inntekt og en del var kapitalinntekt. Den personlige inntekten ble beskattet som vanlig inntekt, dvs. med opp til 52,4 %. Den andre delen ble beskattet med 28 %. Dette medførte at næringsdrivende tok ut veldig lite som personlig inntekt og gjorde størst mulig del av bedriftens overskudd til kapitalinntekt. Dette overskuddet ble så betalt ut som skattefritt utbytte til eierne. Det førte til en eventyrlig økning i utbetalingene av utbytte. Mellom 1993 og 1999 utviklet denne seg fra ca. 12 milliarder til 60 milliarder kroner. Denne inntekten gikk til de som før hadde vært de rikeste i landet og bidro til en galopperende utvikling av ulikhet i Norge. Ellers ble den nye elloven vedtatt samme år. Elverkene kunne nå bli aksjeselskaper. Som vi ser fulgte DNA-regjeringen opp sentrale forslag fra Normangruppen.

I 1992 og 1993 fulgte Per Kleppe fra DNA opp arbeidet til Norman. I 1992 la han frem den såkalte sysselsettingsmeldingen (”Kleppe I”) som argumenterte for innstramming i arbeidsløshetstrygden og ordninger for folk som blir syke i arbeidslivet. Da kom også innstramming i alderspensjonen og momsen ble hevet fra 20 til 22 %. I dette året nådde også offentlig sektors andel som prosent av brutto nasjonalprodukt toppen med 52 %. 8 år seinere, i 2000, var andelen nede i 43 %. Dette var et direkte resultat av at Norman-strategien hadde blitt fulgt.

I 1993 kom så Overføringsutvalgets innstilling (”Kleppe II”, NOU 1993: 11). Her får vi et helhetlig forslag til innstramminger i velferdsordningene. Det var Normans scenario med omsorg og offentlige tjenester som ble gravlagt. Mange av forslagene ble ikke vedtatt, mye på grunn av høykonjunkturen fra 1994 som gjorde det vanskelig å etablere nok kriseforståelse blant folk.

Forslagene i Kleppe II var ganske drastiske. En gikk inn for å stramme inn sykepengeordningen med karensdager og reduserte satser. Det ble foreslått innstramminger som særlig rammet enslige forsørgere. Den ekstra barnetrygden ble foreslått fjernet og en ville avvikle ordningen med utdanningsstønad for enslige forsørgere. Det ble foreslått store innskrenkinger av barnetrygden på 2 milliarder kroner i 1994. Det kom forslag om fjerning av småbarnstillegget og at førstebarnsatsen skulle gjelde for alle barn. LOs medlemmer foreslo inntektsgradering av barnetrygden. Det ble foreslått innstramminger i fødselspengeordningen ved å redusere kompensasjonsgraden fra 100 % til 70 % og redusere stønadsperioden fra 52 til 40 uker. Det ble også foreslått å fjerne det som var igjen av statlige bostøtteordninger og noen i utvalget ville fjerne forbrukersubsidiene og spare staten for 1 290 millioner kroner. LOs medlemmer i utvalget var villig til å fjerne denne ordningen som skulle sikre at barnefamilier, uansett inntekt, kunne kjøpe nødvendighetsvarer som melk.

Under behandling av skolen hadde Norman i 1990 funnet ut at man kunne spare mye ved å sørge for hurtigere gjennomløpshastighet for elevene. I 1994 fikk vi Reform 94 i videregående skole. Den viktigste virkningen av den var nettopp hurtigere gjennomstrømning av elever. Men dette var bare første trinn i Normans plan. Den andre var å gjøre det mulig for noen elever å ta videregående på to år. Med den reformen som nå (2004) brygges, ut fra forslag i Kvalitetsutvalgets utredning, kan dette bli gjennomført.

Fra 1995 til 1997, da regjeringen Bondevik tiltrådte, var det ingen store nye fremstøt for nedskjæringer i offentlig sektor.

I 1997 kom Rattsøutvalgets innstilling om nytt inntektssystem for kommuner og fylker.

I 1997 kom også reform 97 i grunnskolen. Det viktigste ved denne var at alder for å begynne i skolen ble senket fra 7 til 6 år og det var avvikling av valgfagene. Dette førte til at klassene ble delt mye sjeldnere enn før og ga grunnlag for at elevtallet per lærer kunne øke. Det tok noe år før dette slo ut, men etter 2002 er det blitt klart målbart. Dette er en av de viktigste grunnene til nedgangen i kvalitet i norsk skole. Vedtaket av 2003 om å fjerne klassedelingstallet som grunnlag for tildeling av ressurser til skolen skaper nye sparemuligheter ved å gjøre det mulig å drive undervisning med enda færre lærere i forhold til antall elever. Ny nedgang i kvalitet vil følge. Samtidig gikk lærenes organisasjoner i 2002, i forbindelse med forhandlinger om den såkalte skolepakke 2, med på at lærerne skulle ha en time mer undervisning. Det medførte at det trengtes rundt 2000 færre lærere for å undervise det samme antall elever.

I ”Mot bedre vitende” skriver Normannkomiteen følgende: ”Det er slående at mens elevtallet har gått ned fra 1970 til 1987, har lærerinnsatsen i grunnskolen i samme tid økt betraktelig.” Og at ”Utviklingen i forholdstallene mellom elever og lærere og skoler har sitt motstykke i sterkt stigende kostnader i skolen. Som vist i figur 5.2 er driftsutgiftene (målt i faste priser) pr. klasse og pr. elev bortimot fordoblet siden 1970”. Ifølge gruppen var det ”lærernes reduserte arbeidstid” og ”innføringen av flere valgfag som betinger oppdeling av klassene” som først og fremst var årsakene til denne utviklingen.

Det var selvfølgelig på denne tiden at norsk skole fremdeles var i en viss utvikling og at elevene gjorde det bra i internasjonale undersøkelser og sammenligninger.

I 1997 kom det dessuten betydelige innstramminger i dagpengeordningen. Dagpenger kunne maksimum mottas i tre år.

I 2002, under regjeringen Bondevik, kom første del av Kvalitetsutvalgets utredning som foreslo nasjonale prøver, måling og offentliggjøring av karakterer og flere forhold ved skolene i den såkalte Kvalitetsportalen (nå Skoleporten) og oppheving av klassedelingstallet og klassforstanderskapet. Med dette var grunnlaget for utvikling av en kvalitativt ny type konkurranse- og kontrollskole lagt.

I 2003 kom andre del av Kvalitetsutvalgets innstilling som forslår en fullstendig omlegging av skolen til et billigst mulig system for kompetanseheving av humankapital.

I 2004 kom pensjonskommisjonens innstilling for å omdanne pensjonssystemet slik at det offentlige skal slippe billigere fra pensjonsutgiftene og slik at private aktører skal få kunne ta seg av mer av pensjonssparingen og slik at det blir til ulempe for de midlere og lavere inntektene og til fordel for de rike. Samme år kom også innstillingen fra Arbeidslivslovutvalget der sentrale forhold i tidligere arbeidervern og arbeidsmiljølover blir omdannet til fordel for arbeidsgiver og til ulempe for arbeidstaker.

Terje Valen, 11.03.2004.